Sentencia Tribunal Supremo núm. 1597/2025, de 9/12/2025. Recurso: 7905/2022.
Ponente Excma. Sra. Margarita Beladiez Rojo

Resumen: La sentencia fija doctrina sobre la relación entre la prescripción de la acción de resolución del contrato y la liquidación contractual. El Tribunal Supremo declara que la prescripción de la acción para resolver un contrato por incumplimiento del contratista no impide automáticamente practicar la liquidación del contrato. La liquidación es una actuación autónoma, distinta de la resolución contractual. Su finalidad es determinar las obligaciones económicas pendientes y cerrar definitivamente la relación contractual. Sin embargo, aunque la liquidación pueda realizarse pese a haber prescrito la acción resolutoria, no puede utilizarse para obtener indirectamente los efectos propios de una resolución por incumplimiento ya prescrita, tales como: la incautación de la garantía definitiva; la exigencia de daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual. La acción de liquidación también está sometida a prescripción. La Administración no puede mantener indefinidamente abierto un contrato simplemente omitiendo su liquidación. El plazo comienza cuando el contrato pudo y debió liquidarse conforme a Derecho, incluso aunque no exista un acto formal de extinción. Cuando ha prescrito la acción de resolución por incumplimiento, la garantía no puede mantenerse ni incautarse para responder de responsabilidades derivadas de ese incumplimiento, debiendo acordarse su devolución o cancelación en el marco de la liquidación ordinaria.

QUINTO.- Cuestión previa. Antecedentes del caso.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y que no resultan controvertidos, extraídos de las resoluciones judiciales de las que trae causa este recurso:

a) El Ayuntamiento de Cáceres adjudicó en el año 2009 un contrato de obra para la «Adecuación de la bóveda y exteriores del edificio Embarcadero de Cáceres» a la UTE Casado-Prinsa (Promociones e Inversiones Trujillo y Asociados S.L).

b) En 2010, iniciadas las obras, se practicó una medición y una liquidación provisional. Ambas actuaciones fueron objeto de controversia.

c) El 15 de mayo de 2017, la Alcaldía dictó resolución por la que acordó resolver el contrato por incumplimiento del contratista. El fundamento fue el retraso en la ejecución y el abandono de la obra. También ordenó la incautación de la garantía.

d) En ejecución de la referida resolución, el Ayuntamiento aprobó el 21 de julio de 2017 una liquidación por daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual. Frente a esta actuación, la contratista interpuso recurso contencioso-administrativo que dio lugar a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Cáceres de 29 de octubre de 2018 que anuló la liquidación por vulneración del derecho de defensa en la citación para la medición conjunta.

e) Esta sentencia fue confirmada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura mediante resolución de 19 de marzo de 2019, que ordenó retrotraer las actuaciones al momento de la citación para la medición conjunta de la obra, con audiencia a la contratista. En ejecución de dicha sentencia, el Ayuntamiento dictó resolución de 9 de julio de 2019 retrotrayendo el procedimiento para la liquidación del contrato y citando a la contratista para la medición conjunta, que se practicó en enero de 2020.

f) En paralelo a estas actuaciones, el Ayuntamiento acordó la resolución del contrato por incumplimiento del contratista. Esta resolución se impugnó en vía contencioso-administrativa. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Cáceres, por sentencia de 6 de julio de 2020, declaró prescrita la acción para resolver el contrato. Contra esta sentencia se interpuso recurso de apelación. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, mediante sentencia de 19 de noviembre de 2020, desestimó el recurso y confirmó la sentencia apelada al considerar prescrita la acción para resolver el contrato.

g) Con posterioridad, mediante resolución de 15 de diciembre de 2020, la Alcaldía aprobó la liquidación definitiva de la obra, fijando los saldos correspondientes y manteniendo la incautación de la garantía. La liquidación definitiva aprobada por el Ayuntamiento se fundamenta en la previa resolución contractual cuya acción ha sido declarada prescrita por sentencia firme ( sentencia de 6 de julio de 2020 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Cáceres, confirmada por la sentencia de 19 de noviembre 2020, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura).

h) Esta resolución fue recurrida por la contratista en reposición. El alcalde, por resolución de 24 de febrero de 2021, desestimó el recurso.

i) Contra esta resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo. Por sentencia de nueve de mayo de 2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Cáceres se estimó el recurso, se anuló la resolución recurrida, condenando al Ayuntamiento de Cáceres a devolver a la contratista la fianza incautada y al pago de las costas con el límite de 2000 € por todos los conceptos.

j) El Ayuntamiento de Cáceres recurrió en apelación la referida sentencia. La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, por sentencia de 12 de septiembre de 2022, desestimó el recurso y confirmó la sentencia apelada.

SEXTO.- Criterio de la Sala

1. Planteamiento de la cuestión casacional

Como ya se ha expuesto en el antecedente tercero y en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cuestión que, conforme al auto de admisión de 21 de febrero de 2024, presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, declarada la prescripción de la acción de resolución del contrato suscrito con la Administración por incumplimiento del contratista, procede practicar la liquidación definitiva del contrato y acordar la cancelación de las fianzas, a fin de dar por definitivamente extinguida la relación jurídica contractual.

En particular, se trata de dilucidar si la liquidación del contrato constituye un acto que presupone necesariamente un previo acto formal de extinción, de modo que la prescripción de la acción resolutoria determine la imposibilidad de liquidar por faltar su presupuesto habilitante, como sostiene la sentencia recurrida; o si, por el contrario, la liquidación constituye un acto autónomo, cuyo objeto es determinar las obligaciones económicas pendientes entre las partes y cerrar definitivamente el vínculo jurídico, incluso cuando la acción de resolución del contrato se encuentre prescrita, como sostiene el Ayuntamiento recurrente.

2. Prescripción de la acción de resolución del contrato por incumplimiento del contratista

Esta Sala debe partir de la premisa de que la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista es una causa legal de extinción anticipada prevista expresamente en el artículo 206.1.f) de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, y, en la legislación vigente, en el artículo 211.1.f) de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

El ejercicio de esta potestad no es imprescriptible. Ante el silencio de la legislación contractual sobre el plazo para acordar la resolución, la Sala ha declarado que resulta aplicable el plazo general de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria, por tratarse del ejercicio de una potestad administrativa con efectos jurídicos desfavorables y de contenido patrimonial. Así lo establecen, entre otras, la STS 451/2022, de 19 de abril (rec. 6677/2018; ECLI:ES:TS:2022:1515) y la STS 675/2022, de 6 de junio (rec. 939/2020; ECLI:ES:TS:2022:2267), que rechazan la imprescriptibilidad y afirman que la acción resolutoria queda sujeta al plazo general de cuatro años.

En cuanto al dies a quo ,la Sala considera que el cómputo del plazo de prescripción no se inicia de modo automático con la mera producción material del incumplimiento, sino cuando este adquiere relevancia jurídica suficiente y permite el ejercicio efectivo de la potestad resolutoria, esto es, cuando el incumplimiento es conocido o resulta objetivamente cognoscible por la Administración y se halla consumado en términos que habiliten la resolución. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya ejercitado la acción resolutoria, esta pierde la potestad de declarar la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista, lo que impide que puedan desplegarse las consecuencias jurídicas que el ordenamiento anuda específicamente a dicha causa de resolución, entre ellas la incautación de la garantía definitiva y la exigencia de indemnización de los daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual.

3. Liquidación contractual: naturaleza, límites y prescripción

a) Función y alcance de la liquidación

La liquidación contractual tiene una función propia y delimitada: verificar el estado final de las prestaciones ejecutadas y determinar las obligaciones económicas pendientes entre las partes, con el fin de cerrar definitivamente la relación contractual una vez terminada la prestación que constituye su objeto.

Precisamente por esa función, la liquidación no puede utilizarse para obtener las consecuencias que el ordenamiento jurídico anuda a la resolución del contrato por incumplimiento del contratista cuando la acción para declararla ha quedado prescrita. Se trata de un acto de cierre de la relación contractual, que no puede operar como un cauce alternativo de la resolución ni como una vía indirecta para reconstruir sus efectos.

Por ello, la prescripción de la acción de resolución por incumplimiento no impide la liquidación del contrato, pero sí excluye que, a través de la liquidación, puedan hacerse valer las consecuencias jurídicas propias de una resolución por incumplimiento que ya no puede declararse válidamente por haber prescrito la acción.

b) Prescripción de la liquidación y determinación del dies a quo

La liquidación contractual, en cuanto fase dirigida a cerrar definitivamente la relación contractual mediante la determinación de las obligaciones económicas pendientes entre las partes, se encuentra sujeta a los límites temporales que el ordenamiento impone al ejercicio de las potestades administrativas de contenido patrimonial, sin que la Administración disponga de un poder indefinido para mantener abierto el contrato mediante la mera inactividad consistente en no proceder a su liquidación.

El inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción de liquidación debe situarse, en principio, en el momento en que la relación contractual ha quedado extinguida, normalmente mediante el correspondiente acto formal de extinción del contrato, pues es a partir de ese momento cuando surge el deber jurídico de proceder a la liquidación. Ahora bien, en ausencia de un acto formal de extinción, el dies a quo no puede quedar diferido indefinidamente a la exclusiva voluntad de la Administración, sino que ha de fijarse atendiendo a datos objetivos que permitan afirmar que la relación contractual ha quedado finalizada y que el contrato pudo ser liquidado conforme a Derecho.

A tal efecto, esta Sala ha admitido que la extinción de la relación contractual puede apreciarse a partir de hechos concluyentes que exterioricen de manera inequívoca la finalización de la ejecución contractual, cuando tales hechos revelan que no subsisten prestaciones pendientes y que la relación contractual ha quedado consumada, aun cuando no se haya dictado un acto formal que declare la extinción del contrato. En estos supuestos, la inactividad administrativa no puede impedir el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción de liquidación.

En este sentido, la STS n.º 1257/2021, de 25 de octubre (rec. 8243/2019, ECLI:ES:TS:2021:3857 y la STS 451/2022, de 19 de abril (rec. 6677/2018; ECLI:ES:TS:2022:1515), entre otras, han precisado que la inexistencia de un acto formal de extinción del contrato no excluye la posibilidad de fijar el dies a quo de la prescripción cuando concurren elementos objetivos que permiten identificar el momento en que la relación contractual ha quedado finalizada.

Desde esta perspectiva, la acción de liquidación queda sujeta al plazo de prescripción aplicable a los derechos y obligaciones de contenido económico, cuyo cómputo se inicia desde el momento en que, atendidas las circunstancias del caso, el contrato pudo y debió ser liquidado conforme a Derecho, sin que la ausencia de un acto formal de extinción ni la inactividad de la Administración puedan impedir la consumación de la prescripción una vez transcurrido dicho plazo.

4. Régimen jurídico de la garantía

La garantía constituida por el contratista cumple, durante la ejecución del contrato, la función de asegurar el cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas. Extinguida la relación contractual, su función queda limitada a responder de los defectos que puedan manifestarse en la obra durante el plazo de garantía, en los términos previstos en la legislación de contratos.

Prescrita la acción de resolución por incumplimiento, no cabe ya declarar válidamente dicho incumplimiento ni exigir las responsabilidades que el ordenamiento anuda específicamente a esa causa de resolución. En consecuencia, la garantía no puede mantenerse ni incautarse para cubrir daños o responsabilidades derivados de un incumplimiento cuya exigibilidad ha quedado extinguida por el transcurso del tiempo, debiendo resolverse sobre su devolución o cancelación en el marco de la liquidación ordinaria del contrato.

SÉPTIMO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

La interpretación sistemática de los artículos 218.1, 218.2 y 218.3 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, actuales artículos 243.1, 243.2 y 243.3 de la Ley 9/2017, puestos en relación con el artículo 169 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, determina que la prescripción de la acción de resolución del contrato por incumplimiento no impide, por sí sola, la práctica de la liquidación definitiva del contrato; dado que la liquidación constituye una actuación autónoma, que procede una vez extinguida la relación contractual por cualquier causa, siempre que la correspondiente acción no se encuentre prescrita; y que dicha liquidación no puede utilizarse para producir los efectos jurídicos propios de una resolución por incumplimiento cuya acción esté prescrita ni para mantener la garantía más allá de la función que legalmente le corresponde.

OCTAVO.- Resolución del recurso de casación.

La sentencia impugnada sostiene que la acción de resolución del contrato se encontraba prescrita y, a partir de esa apreciación, deriva la prescripción de la liquidación, al apreciar que esta presupone necesariamente la previa resolución del contrato por incumplimiento. Tal razonamiento no es conforme con la doctrina de esta Sala, que reconoce autonomía a la acción de liquidación, vinculada a la extinción de la relación contractual. Por ello, de conformidad con la doctrina expuesta en los fundamentos de Derecho séptimo y octavo de esta sentencia, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Cáceres contra la sentencia 454/2022 de 12 de septiembre de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso de apelación 147/2022, que casamos y anulamos.

NOVENO.- Resolución del recurso de apelación y del recurso contencioso-administrativo

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, una vez anulada la sentencia recurrida, corresponde a esta Sala resolver lo que proceda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, siempre que el estado de las actuaciones lo permita. En el presente caso, concurren las condiciones necesarias para que esta Sala resuelva las cuestiones planteadas en la instancia.

El recurso de apelación se dirigía contra una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que sostuvo el mismo criterio que el que después mantuvo la sentencia recaída en apelación: considerar que la prescripción de la acción de resolución del contrato por incumplimiento determinaba necesariamente la prescripción de la acción de liquidación. Como hemos sostenido en los fundamentos precedentes ese criterio no es conforme a Derecho. Por ello, aplicando la doctrina establecida en esta sentencia, ha de concluirse que el recurso de apelación debió ser estimado. En consecuencia, procede estimar el recurso de apelación y anular la sentencia del Juzgado por no ser conforme a Derecho.

Estimado el recurso de apelación, corresponde a esta Sala situarse en la posición del Juzgado Contencioso-administrativo y resolver el recurso contencioso-administrativo. A estos efectos, únicamente se van a tomar en consideración los datos fácticos constatado por la sentencia recurrida que no han sido controvertidos por las partes. De dichos datos resulta que el 27 de octubre de 2009 la dirección facultativa de la obra y el encargado de su ejecución pusieron de manifiesto la paralización de la obra y propusieron al Ayuntamiento la resolución del contrato, lo que evidencia que en esa fecha la Administración tuvo conocimiento cierto del incumplimiento y que la relación contractual había quedado materialmente extinguida, sin que subsistieran prestaciones pendientes de ejecución.

Es en ese momento temporal -27 de octubre de 2009- cuando el contrato pudo y debió ser liquidado conforme a Derecho, con independencia de que no se hubiera dictado una resolución formal declarando la resolución contractual por incumplimiento. En consecuencia, desde esa fecha ha de situarse el dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción de la acción de liquidación.

El plazo de prescripción aplicable es el establecido en el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Cuando se promovieron las actuaciones administrativas dirigidas a la liquidación del contrato en los años 2016 y 2017, dicho plazo había transcurrido con exceso. Además, las actuaciones iniciadas posteriormente por el Ayuntamiento carecieron de eficacia interruptiva de la prescripción, al haber caducado los procedimientos incoados con tal finalidad, extremo que la propia sentencia recurrida declara expresamente.

Las anteriores consideraciones conducen a declarar que la acción para liquidar el contrato relativo a la obra «Adecuación de la bóveda y exteriores del edificio Embarcadero de Cáceres» había prescrito en el momento en que se dictaron las resoluciones administrativas impugnadas, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo y la anulación de dichas resoluciones por no ser conformes a Derecho. Asimismo, al haber prescrito el plazo para ejercer la acción de liquidación, procede, de conformidad con lo solicitado por PROMOCIONES E INVERSIONES TRUJILLO Y ASOCIADOS S.L. en su recurso contencioso-administrativo, ordenar al Ayuntamiento de Cáceres que devuelva al avalista, LETRADOS Y ECONOMISTAS S.L, el importe de la fianza incautada.