Falta de justificación del R.D. 902/2021 al emplear el procedimiento excepcional de concesión directa de subvenciones
STS 18 de abril de 2024. Recurso 671/2022.
Ponente: Excma. Sra. Dª María Isabel Perelló Doménech
TERCERO.- El objeto del recurso. La Comunidad de Madrid interpone recurso de casación contra el Real Decreto 902/2021, de 19 de octubre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones, para el ejercicio presupuestario 2021, destinadas a la financiación del desarrollo de actuaciones de la inversión «Nuevos proyectos territoriales, para el reequilibrio y la equidad» en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
(…)
SÉPTIMO. – Sobre la justificación del procedimiento de concesión directa. Procede abordar la cuestión relativa a. a aducida falta de justificación del procedimiento de concesión directa. Y al respecto, conviene recordar cuales son las justificaciones que contiene en el expediente administrativo, que se encuentran en distintos párrafos del Real Decreto impugnado y que cabe plasmar de forma diferenciada en atención a casa Comunidad beneficiaria.
A) En el Preámbulo del Real Decreto 902/2021, de 19 de octubre. En el caso de la Comunidad Foral de Navarra se justifica por cuanto se pretende dar cobertura a un Plan de Reactivación Económica específico en una región despoblada como es el Pirineo Navarro, a través de nuevos proyectos territoriales que aborden el reto demográfico y faciliten la transformación productiva, en particular hacia una economía verde y digital.
Se señala que se trata de una región que representa el diez por ciento del territorio de la Comunidad, con una población de uno por ciento, muy envejecida, en la que población sale a otras áreas en busca de trabajo, formación y mejores prestaciones sociales. Respecto de las restantes Comunidades beneficiarias -Comunidad Autónoma del País Vasco, Comunidad Valenciana y Comunidad de Extremadura- se indica que se pretende el desarrollo de proyectos piloto dirigidos a jóvenes cuya aplicación se pueda hacer extensiva al conjunto de servicios públicos de empleo.
Se explica que la crisis sanitaria ha incidido de manera particularmente intensa en el colectivo de personas jóvenes, de modo que se precisa de estrategias de actuaciones flexibles para el incremento de la empleabilidad de las personas jóvenes. Se estima justificado, en aplicación del artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como el artículo 67 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, la concesión directa de las subvenciones financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado a determinadas Comunidades Autónomas, por existir las razones legalmente previstas para articular el mecanismo excepcional de concesión directa de las subvenciones.
A tal fin, se considera, en primer lugar << la existencia de razones de interés público, social y económico, dado el objetivo prioritario de la medida de contribuir a realizar inversiones destinadas, por una parte, a la promoción de proyectos de empleo para colectivos especialmente vulnerables y, por otra, a la promoción de proyectos y líneas de intervención para favorecer el emprendimiento y el empleo colectivo, así como la fijación de población, con especial atención a la transformación productiva y el avance hacia una economía verde y digital, así como proyectos piloto en estos ámbitos dirigidos a jóvenes; y en segundo lugar, la concurrencia de dificultades razonables para realizar la concesión de las mismas por medio del procedimiento ordinario de convocatoria pública concurrente, dada la previsión de unas entidades beneficiarias concretas y definidas>>.
B) Las mismas razones se exponen en la Memoria Justificativa de la Singularidad de las Subvenciones y en la MAIN, que reproducen similar razonamiento.
Pues bien, tanto el acuerdo del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020 como los Reglamentos comunitarios que hemos reseñado, establecen de forma nítida la urgencia que requiere la aplicación de las medidas de recuperación, incluso se establecen unos plazos perentorios para su ejecución.
El Reglamento 2020/2094 en sus considerandos alude a «las necesidades de financiación inmediata» y a «la importancia de utilizar los importes en los primeros años de la aplicación del Instrumento» apartados (6) y (12).
El Reglamento 2021/2041 se refiere a exigencia de «una respuesta urgente» a que la recuperación dependerá «fundamentalmente de la rapidez con que las economías y las sociedades de los Estados miembros se reparen» de la crisis, la finalidad de las medidas de «acelerar la recuperación», «aumentar la capacidad de respuesta», «rápida aplicación de las medidas», y otras semejantes, considerandos (6), (7), (15), (75). Este propósito se materializa esencialmente en la minuciosa y detallada regulación de los plazos de los desembolsos y las inversiones.
La urgencia de las medidas no pasó desapercibida para el legislador español, que aprobó una norma específica, el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, que estableció medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Este Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, prevé en el art. 60 la aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones con determinadas especialidades consistentes en la supresión de trámites y el acortamiento de plazos. La Ley General de Subvenciones, por tanto, constituye la legislación supletoria para el otorgamiento de subvenciones procedentes de fondos para la ejecución del aludido Plan.
Por su parte, el art. 22 de la Ley General de Subvenciones, contempla como regla general para la concesión de subvenciones el procedimiento de concurrencia competitiva, aunque en su inciso segundo admite la concesión directa de subvenciones en los siguientes casos: Primero, el previsto en el apartado a) para las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.
Y especifica: << A efectos de lo establecido en el párrafo anterior, se entiende por su mención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado aquella en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del presupuesto. el objeto de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión que en todo caso deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario>> Segundo, el supuesto del apartado c): «Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulte su convocatoria pública».
También el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, contempla en el art. 62 las subvenciones de concurrencia no competitiva financiables con fondos europeos, previstas cuando su objeto «sea financiar actuaciones o situaciones concretas que no requieran de valoración comparativa con otras propuestas».
Pues bien, la necesidad de adoptar medidas para agilizar el reparto de los fondos, y la urgencia y la naturaleza y destinatarios de las inversiones podría haber justificado en gran medida que el legislador hubiera optado por un sistema o por la regla general el de concesión directa de las subvenciones.
Pero no lo ha hecho así, sino que, en la Ley se ha mantenido sin modificación alguna, el sistema general de concurrencia competitiva y la excepción de la adjudicación directa. Partiendo de los anterior, y entrando a resolver la concreta impugnación, resulta necesario diferenciar entre las concesiones directas que se efectúan, por una parte, a la Comunidad Foral de Navarra, y por otra, a la Comunidad Autónoma del País Vasco, Comunidad Valenciana y Comunidad de Extremadura. 1.- Concesión directa a la Comunidad Foral de Navarra.
La subvención directa concedida a la Comunidad Foral de Navarra particularidades que resultan relevantes. Y ello, por ser aplicación lo dispuesto en el apartado a) del art. 22.2 de la Ley General de Subvenciones, ya que la ayuda se contempla expresamente en la Ley 11/2020 de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021. Y se indica en la misma: Programa 240A Fomento del empleo. Mecanismos de recuperación y resiliencia. Capítulo: 6 Inversiones reales. Concepto: Nuevo: Plan de Reactivación Económica de los Pirineos Orientales de Navarra. Importe: 3.000 (miles de euros).
Y asimismo, en consideración al apartado c) del mismo art. 22.2 LGS en relación con el art. 62 del Real Decreto-ley 36/2020, puesto que su objeto es la financiación de actividades en un determinado ámbito espacial comprensivo de diversos municipios y localizado en el territorio de la Comunidad Foral.
Por tanto, la adjudicación a esta Comunidad Navarra estaba determinada por el concreto ámbito geográfico sobre el que debería desarrollarse el proyecto subvencionado, imposibilitando así la concurrencia de otras Administraciones.
2.- Concesión directa a la Comunidad Autónoma del País Vasco, Comunidad Valenciana y Comunidad de Extremadura.
Pues bien, por lo que se refiere a las reseñadas Comunidades, es claro que tanto las Memorias como el Preámbulo del Real Decreto 902/2021, de 19 de octubre, confunden el fundamento de la concesión directa de subvenciones. Y no es la concurrencia de razones de interés público, económico y social en la subvención la razón que autoriza la concesión directa de las subvenciones, pues, con evidencia, en toda subvención laten y subyacen intereses de dicha naturaleza, sino la presencia y justificación de los singulares motivos en la elección del procedimiento excepcional de concesión directa y la relegación del régimen general de convocatoria pública.
Así se desprende del art. 22.2.a) de la Ley General de Subvenciones. Vemos que se motiva la finalidad de las subvenciones pero en modo alguno se justifican las razones por las que se acude al procedimiento excepcional de concesión directa, dado que, la concurrencia de dificultades razonables para realizar la concesión de las mismas por medio del procedimiento ordinario de convocatoria pública concurrente se sustenta en << la previsión de unas entidades beneficiarias concretas y definidas>>, sin ninguna otra justificación que explique porque se opta por la concesión directa, como es imprescindible para utilizar este mecanismo excepcional, que excluye la concurrencia de otros actores en el disfrute de los beneficios.
De lo actuado en el procedimiento, se observa que el destino o finalidad de las subvenciones concedidas no es la creación de empleo para cubrir las necesidades de las personas vulnerables, sino la realización de proyectos piloto cuya experiencia pueda ser, en su caso, trasladada al conjunto del territorio nacional.
Si bien pueden concurrir razones de urgencia para amparar la satisfacción inmediata de tales necesidades, no pueden apreciarse -sin más- cuando se trata de subvencionar la realización por las Administraciones de ciertos proyectos piloto para la ulterior extensión de su experiencia, en su caso y en un futuro, al resto de Comunidades Autónomas. Es decir, la subvención no está destinada sino a realizar proyectos experimentales cuya efectividad no está garantizada.
Por otra parte, cabe subrayar que la excepcionalidad de la concesión directa contemplada en el artículo 22 de la Ley General de Subvenciones, es determinante de una interpretación y aplicación restrictiva.
No se explica ni se razonan las causas por las qué el sistema de concurrencia pública es opuesto a la efectividad de la subvención o al respeto de las particularidades del territorio y de su población, ni tampoco las ventajas que suponen para el interés público el hecho de «conocer de un modo cierto y anticipado los concretos beneficiarios».
La incompatibilidad de la concurrencia competitiva con los fines de las subvenciones es una cuestión que corresponde valorar al legislador, y es evidente que en nuestro ordenamiento, la Ley General de Subvenciones se ha inclinado abiertamente por el régimen de concurrencia pública (Real Decreto- ley 36/2020, de 30 de diciembre). En cualquier caso, los inconvenientes que detalla la Memoria pueden paliarse en el procedimiento ordinario a través de las bases de la convocatoria.
El propósito de celeridad o agilidad que se atribuye en la Memoria a la concesión directa es el que dio lugar a las modificaciones del procedimiento de concesión de subvenciones que recoge el Real Decreto-ley 36/2020 antes citado, cuya finalidad fue precisamente promover la agilidad de la actuación administrativa en todas las actuaciones que derivan del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
En este caso, no hay ninguna razón que permita conocer por qué son insuficientes tales medidas en el ámbito subvencional sobre el que recae el Real Decreto. Y, en fin, no se entiende que si una de las razones que justifica la concesión directa es trasladar la experiencia derivada de los proyectos piloto a todo el territorio nacional, se dejen fuera otras Comunidades autónomas interesadas.
Con arreglo a lo anteriormente expuesto, concluimos que en el presente supuesto no se ha justificado por la Administración, como le incumbe, acreditar la concurrencia en este concreto supuesto de razones válidas y suficientes para acudir al procedimiento excepcional de concesión directa de las subvenciones. Lo que nos lleva a la estimación parcial del recurso y a la declaración de nulidad del Real Decreto en los que se refiere a la concesión directa de subvenciones a las Comunidades Autónomas del País Vasco, Extremadura y Valencia, manteniendo la correspondiente a la Comunidad Foral Navarra, por tener un respaldo específico propio en la previsión de la Ley General de Presupuestos mencionada.
F A L L O: Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso administrativo promovido por la Comunidad de Madrid frente al Real Decreto 902/2021, de 19 de octubre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para el ejercicio presupuestario 2021, destinadas a la financiación del desarrollo de actuaciones de la inversión <> en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia , cuya NULIDAD declaramos, salvo en lo que se refiere a la concesión de una subvención a la Comunidad Foral de Navarra, por las razones expuestas, todo ello sin imposición de las costas procesales.