STS 9 de marzo de 2025.
Número Recurso: 465/2024
PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.
El Consejo General de Colegios de Fisioterapeutas de España impugna el Real Decreto 366/2024, de 9 de abril, de ampliación de funciones y servicios traspasados a la Comunidad Autónoma del País Vasco por el Real Decreto 2808/1980, de 26 de septiembre, en materia de enseñanza (homologación y declaración de equivalencia de títulos obtenidos en el marco de sistemas de educación superior extranjeros).
Este Real Decreto 366/2024 se publicó en el Boletín Oficial del Estado del 19 de abril de 2024.
Cuenta con un preámbulo en el que se refiere a los artículos 149.1.30 de la Constitución y 16 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, recuerda el traspaso por el Real Decreto 2808/1980 a la Comunidad Autónoma de funciones y servicios en materia de enseñanza, ampliado por el Real Decreto 1948/1996, de 23 de agosto. Asimismo, señala que la disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía y el Real Decreto 2339/1980, de 26 de septiembre, establecen la forma y el procedimiento de los traspasos de servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco. En fin, dice que la Comisión Mixta prevista por la disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía acordó el 11 de marzo de 2024 la ampliación en materia de enseñanza (homologación y declaración de equivalencia de títulos obtenidos en el marco de sistemas de educación superior extranjeros).
Son tres los artículos del Real Decreto 366/2024. Además, tiene una disposición final única y un anexo.
El artículo 1 aprueba el acuerdo de la Comisión Mixta del 11 de marzo de 2024 transcrito como anexo; el artículo 2 dice que, en consecuencia, «quedan ampliadas las funciones y servicios traspasados en materia de enseñanza (homologación y declaración de equivalencia de títulos obtenidos en el marco de sistemas de educación superior extranjeros), según figura en el Acuerdo de la Comisión Mixta y en los términos y condiciones que allí se especifican»; y el artículo 3 dice que la ampliación será efectiva a partir de la fecha señalada en el acuerdo de la Comisión Mixta. Por su parte, la disposición final única establece la entrada en vigor del Real Decreto 366/2024 el día de su publicación.
El anexo, como se ha dicho, reproduce el acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias del 11 de marzo de 2024. Este invoca como fundamento los preceptos que menciona el preámbulo del Real Decreto, precisa las funciones y servicios ampliados y las funciones que se reserva la Administración del Estado, las fórmulas institucionales de cooperación, los créditos presupuestarios afectados por la ampliación y la fecha de efectividad de la ampliación: el 1 de julio de 2024.
A su vez, el acuerdo de la Comisión Mixta va acompañado del que llama Anexo I. Modelos de credencial y certificado. Y de la Relación Número 1. Coste total anual a nivel estatal (euros 2023). Sección 28: Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, que valora en «-737».
Las funciones y servicios que se traspasan en esta ampliación son, según el acuerdo de la Comisión Mixta, los siguientes:
«1. Se traspasan a la Comunidad Autónoma del País Vasco las funciones siguientes, en el marco de la normativa establecida por el Estado:
a) La homologación de títulos obtenidos en el marco de sistemas de educación superior extranjeros a un título universitario oficial español.
b) La declaración de equivalencia de títulos obtenidos en el marco de sistemas de educación superior extranjeros a un nivel académico oficial español de Grado y Máster Universitario.
2. El departamento competente en materia de educación de la Comunidad Autónoma del País Vasco comunicará al Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades las resoluciones de homologación y de declaración de equivalencia adoptadas por el órgano competente para proceder a su registro en una sección especial del Registro Nacional de Títulos Universitarios Oficiales.
3. Las resoluciones del órgano competente de la Comunidad Autónoma del País Vasco por las que se conceda la homologación o la declaración de equivalencia se formalizarán mediante una credencial y una certificación, respectivamente, cuya fecha de expedición será la misma que la de la resolución de homologación o de declaración de equivalencia y que tendrán efectos en todo el territorio nacional. El contenido mínimo de la credencial y de la declaración de equivalencia se especifica en el anexo I, debiéndose ajustar sus características técnicas a lo establecido en la legislación de aplicación.
4. La competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco se extiende a las solicitudes de homologación o declaración de equivalencia de las personas que estén empadronadas en un municipio del territorio del País Vasco. Cuando los órganos competentes del Estado o de la Comunidad Autónoma del País Vasco constaten el incumplimiento del correspondiente requisito, resolverán motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud de homologación o declaración de equivalencia».
Las funciones que se reserva la Administración General del Estado son estas:
«a) La potestad normativa para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, así como las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, y la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
b) La regulación del reconocimiento, mediante convalidación, de estudios universitarios extranjeros o periodos de éstos, cuya competencia ejecutiva corresponde a las universidades.
c) La determinación de la correspondencia al nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES) de los títulos universitarios oficiales pertenecientes a ordenaciones académicas anteriores».
Y estas son las fórmulas institucionales de cooperación:
«1. Se crea una Comisión Técnica, constituida por el mismo número de miembros por cada una de las administraciones, para establecer los mecanismos de cooperación destinados a armonizar la aplicación de los criterios de homologación y de declaración de equivalencia, promover la colaboración en el ejercicio de las funciones respectivas, articular la remisión de información y abordar los problemas de interpretación, ejecución y cumplimiento del Acuerdo que puedan plantearse.
2. En el seno de esta Comisión Técnica podrán suscribirse los oportunos acuerdos o convenios. En concreto, se establecerá el procedimiento para el acceso compartido a las bases de datos de homologaciones y declaraciones de equivalencia de ambas Administraciones, con la finalidad, entre otras, de, en evitación de duplicidades, cotejar las solicitudes y resoluciones relativas a los interesados en los procedimientos de declaración de equivalencia u homologación».
(…)
CUARTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso contencioso-administrativo.
A) Planteamiento
Debemos decir, en primer lugar, que este recurso se ha deliberado conjuntamente con los recursos n.º 451/2024, interpuesto por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España; n.º 462/2024, interpuesto por el Consejo General de Colegios de Oficiales de Enfermería de España; n.º 463/2024, interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España; n.º 464/2024, interpuesto por la Unión Profesional; n.º 466/2024, interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos de España; n.º 469/2024, interpuesto por el Consejo General de la Abogacía Española; y n.º 470/2024, interpuesto por la Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid.
Todos ellos, aunque en su exposición presentan diferencias y algunos suscitan cuestiones formales, plantean los mismos reproches al Real Decreto 366/2024 que hemos visto que se le atribuyen en este y también son esencialmente los mismos los argumentos con los que las contestaciones a la demanda del Abogado del Estado y del Gobierno Vasco sostienen su conformidad a Derecho.
Tal como resulta de la exposición anterior, la iniciativa que ha conducido al Acuerdo de ampliación y al Real Decreto 366/2024 fue del Gobierno Vasco y en el curso del procedimiento que llevó a su adopción la Administración General del Estado manifestó su parecer favorable a la misma, plasmado en el Acuerdo de la Comisión Mixta que recoge. No constan en el expediente los informes en ese sentido de los Ministerios de Ciencia, Innovación y de Universidades y de Hacienda. No obstante, nada ha dicho al respecto la recurrente y, en cualquier caso, es evidente el que los recurridos llaman carácter consensual del procedimiento.
Se ha visto, igualmente, que las partes han efectuado detenidas exposiciones sobre el sistema constitucional de distribución de competencias y, en particular, sobre cuáles son las fuentes que las atribuyen y sobre la diferencia entre la transferencia de competencias y el traspaso de funciones y servicios, así como sobre el papel de las Comisiones Mixtas de Transferencias y sobre el valor de sus acuerdos. Tampoco se ha discutido sobre la irrenunciabilidad de las competencias, ni sobre la obligación de transferir las que corresponden a las Comunidades Autónomas, así como de traspasar las funciones y servicios pertinentes de aquellas de las que sean titulares. No nos parece que haya discrepancias sobre cada uno de estos extremos desde un punto de vista abstracto.
No sucede lo mismo, como es natural, al descender al terreno concreto y aquí consideramos que la clave está en determinar si lo que el Acuerdo que recoge el Real Decreto 366/2024 es realmente una ampliación de funciones y servicios en materia de enseñanza al País Vasco o si, por el contrario, se trata de una transferencia extraestatutaria, ajena al bloque de constitucionalidad, por utilizar expresiones de los recurridos, de una competencia de la que carece la Comunidad Autónoma del País Vasco.
A su vez, la respuesta a ese dilema, depende del alcance que haya de darse al artículo 149.1 30ª de la Constitución en dos sentidos: de un lado, si asigna un significado específico a la materia de homologación de títulos académicos y profesionales; de otro, si la competencia exclusiva del Estado que enuncia se circunscribe al plano normativo o se extiende, además, al de la ejecución. A fin de responder a estas preguntas, las partes han acudido a la interpretación del Tribunal Constitucional y extraen de sus sentencias conclusiones diferentes.
Es menester, por tanto, comprobar qué han dicho.
B) La interpretación del Tribunal Constitucional
Hay coincidencia en que la primera jurisprudencia del Tribunal Constitucional negaba que las Comunidades Autónomas pudieran asumir competencias en materia de homologación de títulos y la discrepancia surge porque las Administraciones recurridas mantienen que a partir de las sentencias n.º 111, n.º 184 y n.º 214, todas de 2012, cambió en sentido favorable a la asunción por las Comunidades Autónomas de competencias ejecutivas en ese ámbito. En cambio, la recurrente sostiene lo contrario.
Debemos ver, en consecuencia, qué es lo que dicen y, también, si hay algún otro pronunciamiento relevante.
La sentencia n.º 111/2012, se dictó respecto de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por la Generalidad y por el Parlamento de Cataluña contra varios preceptos de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional.
En lo que interesa ahora, dice que el artículo 149.1 30ª de la Constitución atribuye al Estado dos competencias diferenciadas con distinto alcance: la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, por un lado, y la competencia sobre las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en la materia, por el otro. Y que la primera comprende establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, expedir los títulos correspondientes y homologar los que no sean expedidos por el Estado. Indica, además, que esta competencia está estrechamente ligada al principio de igualdad proclamado por el artículo 139.1 de la Constitución y al ejercicio de las profesiones tituladas.
Asimismo, afirma que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias ejecutivas, tal como hace el artículo 131.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuye a la Generalidad «en materia de enseñanza no universitaria, la competencia ejecutiva sobre la expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales estatales».
La sentencia n.º 184/2012, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Diputación General de Aragón contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, en lo que aquí importa, reitera lo dicho por la sentencia n.º 111/2012.
Por su parte, la sentencia n.º 214/2012, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre de calidad de la educación, se remite a las sentencias n.º 111 y n.º 184/2012.
Ahora bien, además, de estas sentencias invocadas en el proceso, hemos de tener en cuenta la n.º 170/2014, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales. Aquí el Tribunal Constitucional confirma que la primera de las competencias estatales del artículo 149.1 30ª comprende la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales que habilitan para ejercer una profesión titulada.
No obstante, precisa inmediatamente:
«Como puede advertirse, la jurisprudencia constitucional más reciente en esta materia permite que las comunidades autónomas pueden asumir competencias ejecutivas, pero este reconocimiento responde a un esquema de distribución de competencias que la Constitución no articula de manera absoluta sobre el binomio legislación estatal-ejecución autonómica, similar al de otras materias en las que el texto constitucional contempla expresamente dicha delimitación (por ejemplo, en materia laboral), sino que, hallándose formulada la atribución de competencias al Estado en términos más específicos relacionados con la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación», que la jurisprudencia de ese Tribunal, como ha quedado expuesto, ha relacionado en ocasiones con competencias de carácter ejecutivo, no debe descartarse de manera absoluta la constitucionalidad de la atribución de competencias de esta naturaleza al Estado en esta materia, cuando sea necesario para garantizar que la regulación establecida se acomode a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español» (s.n).
Y, a propósito de la competencia ejecutiva relativa a la obtención, expedición y homologación de títulos, después de haber distinguido a los no universitarios, dice:
«Como se ha visto, este Tribunal tiene declarado que en la competencia reservada al Estado en virtud del art. 149.1.30 CE subyace el principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio español ( art. 139.1 CE), que es un principio estrechamente vinculado a esta atribución competencial ( STC 122/1989 , FJ 5). La competencia sobre obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales se halla, así, directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español y está ligada asimismo a la garantía de libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de los servicios ( arts. 139 y 149.1.1 CE ). La acreditación de los cursos que integran la formación reglada de carácter oficial necesaria para la expedición de los títulos profesionales de abogado y procurador constituye una medida que, además de tener como finalidad permitir a la Administración fiscalizar el cumplimiento de los requisitos que se establezcan reglamentariamente para dichos cursos y que estos alcanzan el adecuado nivel de solvencia y eficacia docente, conlleva la potestad de garantizar que los niveles de exigencia incorporados a los expresados cursos se adecuan a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio español. En efecto, el nivel de exigencia dependiente directamente de la actividad administrativa de acreditación de las enseñanzas va a determinar la obtención de un título profesional oficial con alcance general, el cual, además, constituye requisito imprescindible para la colegiación obligatoria ( art. 1.4), estrechamente ligada, como también se ha dicho, a la genealogía competencial en materia de títulos profesionales, habida cuenta de que dicha colegiación, en virtud del principio de colegiación única establecido en el art. 3.3 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, habilita para ejercer en todo el territorio nacional. De todo esto se infiere que la competencia ejecutiva en que consiste la labor de acreditación de los cursos de capacitación corresponde al Estado, en el ámbito de la competencia exclusiva reservada al mismo por el primer inciso del art. 149.1.30 CE , máxime si se tiene en cuenta que la homologación de los títulos que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Generalitat no se corresponde con la actividad de acreditación de los cursos mediante los que se persigue habilitar la obtención de una de las condiciones necesarias para dicha homologación» (s.n.).
Si tenemos en cuenta, de un lado, que las sentencias n.º 111, n.º 184 y n.º 214/2012 no se refieren directamente a la homologación de títulos de esta naturaleza, sino que se centran en aspectos que podemos considerar esencialmente educativos y sus consideraciones sobre el artículo 149.1 30ª de la Constitución tienen como referencia los títulos no universitarios, parece claro que no aportan elementos que nos ayuden a pronunciarnos sobre la cuestión antes establecida ya que no tiene la misma trascendencia la competencia ejecutiva respecto de su homologación que la relativa a títulos como los aquí considerados.
En cambio, sí es determinante la sentencia n.º 170/2014, pues aborda directamente la cuestión de la competencia estatal en materia de expedición de títulos que, aun siendo profesionales, las enseñanzas conducentes a ellos pueden calificarse de universitarias –se discutía de los títulos profesionales de abogado y procurador–, y concluye que corresponden al Estado, no sólo la regulación sino también aspectos ejecutivos, como son los relativos a la comprobación de los niveles de exigencia de la formación necesaria para obtenerlos en razón de la interpretación conjunta del artículo 149.1.30ª con el artículo 149.1.1ª de la Constitución.
Es decir, no se refiere, ni lo varía al criterio sentado en 2012 a propósito de la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman competencias ejecutivas sobre la homologación de títulos extranjeros de educación no universitaria. Se enfrenta por primera vez a títulos vinculados a la educación superior y se manifiesta como hemos visto. No niega ciertamente que puedan asumir también en este ámbito competencias ejecutivas, pero sí que lo hagan en aspectos esenciales como los descritos.
Es fácil apreciar que el Tribunal Constitucional se pronuncia en ese sentido a la vista de la incidencia de esos títulos en el ejercicio de las profesiones tituladas, aspecto que trasciende el plano de la educación y le dota de una significación especial que no presenta la homologación de títulos no universitarios. Y, también, se advierte que repara en la afectación del principio de igualdad, tal como él mismo pone de manifiesto, si deja de estar en el Estado esa competencia.
En consecuencia, si para el Tribunal Constitucional, a cuya interpretación hemos de estar conforme nos exige en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la actividad administrativa de verificación de las condiciones de expedición de títulos profesionales asociados a enseñanzas universitarias ha de ser competencia exclusiva del Estado, por las mismas razones que expone la sentencia ha de serlo la consistente en verificar la procedencia de la homologación de títulos universitarios extranjeros ya que requiere comprobar la enseñanza gracias a la cual se han obtenido.
Dicho de otro modo, no hay razones para entender que no sea estatal, de acuerdo con el artículo 149.1 30ª de la Constitución, la competencia administrativa de verificación de los cursos conducentes a los títulos que habilitan para el ejercicio de las profesiones de Abogado y Procurador y no lo sea la de verificar la procedencia de la homologación de títulos universitarios extranjeros que habilitan para ejercer profesiones tituladas. Y esto significa que la competencia, aun siendo ejecutiva, es del Estado. Por tanto, no caben traspasos de funciones y servicios a las Comunidades Autónomas en los términos en que se ha efectuado por el Real Decreto 366/2024 y el Acuerdo que contiene.
C) La competencia que atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco el artículo 16 de su Estatuto de Autonomía.
Esta conclusión no entra en contradicción con el artículo 16 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, conforme al cual:
«Artículo 16.
En aplicación de lo dispuesto en la Disposición adicional primera de la Constitución, es de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1.30ª de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía».
No hay contradicción porque este precepto, salva expresamente las facultades que el artículo 149.1 30ª atribuye al Estado.
D) Las competencias autonómicas sobre homologación de títulos no universitarios
Tampoco encontramos contradicción de la conclusión anterior con la atribución a algunas Comunidades Autónomas de la competencia de homologación de títulos no universitarios extranjeros. En efecto, el artículo 131.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña reconoce la competencia de la Generalidad «en materia de enseñanza no universitaria, la competencia ejecutiva sobre la expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales estatales». Eso mismo hace respecto de la Junta de Andalucía el artículo 52 de su Estatuto de Autonomía.
Y los Reales Decretos invocados por los recurridos: Real Decreto 1319/2008, para Galicia; Real Decreto 1388/2008, de 1 de agosto, para Cataluña; y Real Decreto 893/2011, para el País Vasco, en virtud de los correspondientes preceptos estatutarios ampliaron los traspasos de funciones y servicios en materia de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros no universitarios.
Es en el contexto que componen en el que se inscriben las sentencias del Tribunal Constitucional de 2012.
El Acuerdo recogido por el Real Decreto 366/2024 tiene por objeto los títulos correspondientes a la educación superior. Se adentra, por tanto, en el terreno que la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 174/2014 relaciona directamente con la dimensión profesional de la competencia exclusiva del Estado del artículo 149.1 30ª, que vincula con los requerimientos de igualdad de los artículos 149.1 1ª y 139.1 de la Constitución. No tiene, pues, el mismo objeto que el contemplado por los preceptos estatutarios y por los Reales Decretos mencionados.
E) La estimación del recurso contencioso-administrativo
Cuanto hemos dicho es suficiente para que, sin necesidad de abordar las demás cuestiones abordadas por las partes, anulemos el Real Decreto 366/2024 y el Acuerdo de la Comisión Mixta prevista en la disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía para el País Vasco que recoge.